Сейчас в отношении России введено самое большое количество санкций в мире. Впервые о санкциях и “антисанкциях” россияне услышали в 2014 году после аннексии Крыма. Большинству они запомнились по сюрреалистичным фотографиям уничтожающих сыр пограничников: продукты из Европы попали под т.н. антисанкции, введенные Россией в ответ на санкции Евросоюза. 

Но сегодня ситуации другая: вся российская экономика чувствует эффект санкций, и многие россияне видят их эффект.


Ольга Старцева,
юрист СПб ОО “Гражданский контроль”


Законны ли экономические санкции? Этот вопрос возник не сегодня. Он актуален для государств, входящих в движение неприсоединения – движение, объединившее в 1961 году государства, не желавшие присоединиться ни к западному, ни к восточному блоку во время Холодной войны. Зачастую за свою независимость государства подвергались экономическому давлению. Сейчас движение насчитывает 120 стран, это в основном страны Глобального Юга, то есть развивающиеся страны  Латинской Америки, Африки, Азии и Океании. Именно эти страны проголосовали в 2014 году в Совете ООН по правам человека за назначение Специального докладчика по вопросу о негативном воздействии односторонних принудительных мер (еще одно название санкций) на реализацию прав человека.   Специальный докладчик посещает страны, в отношении которых введены санкции, собирает и анализирует информацию об их влиянии на права людей. Рекомендации Специального докладчика не являются обязательными, это независимый эксперт, призванный информировать Совет по правам человека. С 25 марта 2020 года этот пост занимает Елена Довгань. С помощью ее отчетов давайте разберемся, что говорит нам международное право об экономических санкциях. 

 

Что такое санкции?

Международное право не дает определения понятию “санкции”. Под ними можно понимать меры, направленные на принуждение государства к чему-либо и не связанные с применением силы (армии). Объектом санкций могут стать не только государства, но даже, например, судьи и сотрудники Международного уголовного суда (МУС): США ввели такие санкции из-за расследования, начатого МУСом военных преступлений американских солдат в Афганистане. Зачастую вводящие их страны и международные организации утверждают, что применяют санкции для защиты международного правопорядка, как меры ответственности государств за нарушения прав человека. Такая цель применения санкций позволяет экспертам отнести санкции к контрмерам – признанной в международном праве форме ответственности. 

 

Как применяются контрмеры? 

Контрмеры применяются одним государством против другого в ответ на нарушение международного обязательства в целях возобновления выполнения этого обязательства (ст. 49-54 Статей об ответственности государств). Контрмеры должны быть временными и соразмерными нарушению и не должны нарушать права человека, императивные нормы международного права и гуманитарное право. То есть, контрмеры (1) применяются в ответ на нарушение норм международного права (2) должны быть нацелены на исправление этого нарушения (3) должны быть временными (то есть их должны снять, когда государство прекратит нарушение международно-правового обязательства) (4) соразмерными (5) не должны нарушать права человека. 

 

Давайте посмотрим, как работают санкции на практике. 

Санкции против Ирана 

Наверное, одним из самых известных примеров применения санкций является Иран. Санкции в отношении Ирана имеют долгую историю. Впервые они были применены США в ноябре 1979 из-за захвата заложников в посольстве США в Тегеране. Указом  № 12170 от 14 ноября 1979 президент США Джимми Картер заморозил иранские активы в США, указами № 12205 и 12211 в апреле 1980 года ввел масштабное торговое эмбарго: запрет на импорт, экспорт и доставку товаров в Иран (кроме гуманитарных грузов) и кредитование. Санкции были сняты указом 12282 от 19 января 1980 года после освобождения заложников. В дальнейшем США вводили новые санкции, отменяли их и вводили вновь (подробнее). 

C 2006 года Совет Безопасности ООН принял ряд резолюций, предписывающих всем государствам предпринять ряд мер, направленных на воспрепятствование Ирану в разработке ядерного вооружения (см., например, резолюция S/RES/1737 (2006)). Исполняя резолюции Совбеза ООН, с этого же года Европейский союз принял свое регулирование против ядерной программы Ирана, а с 2011 – в ответ на нарушения прав человека в Иране (подробнее). Отдельные страны Евросоюза принимают свое законодательство. Например, Великобритания применяет два режима санкций: против граждан Ирана, причастных к серьезным нарушениям прав человека, и заморозку активов определенных физических и юридических лиц, ответственных за распространение и разработку ядерного вооружения

Санкции подвергаются критике. Самыми серьезными основаниями для критики являются последствия санкций для  жителей страны и т.н. вторичные санкции. 

Какие последствия несут санкции для жителей страны?

Экономические санкции сказываются на экономике страны и мешают ее развитию, а значит и на уровень жизни всех жителей. Международная организация по миграции сообщила, что на июнь 2018 года 348 504 афганцев вернулись в Афганистан из Ирана из-за экономического кризиса: за последний год  иранская валюта обесценилась на 30% по отношению к доллару США. Кризис во многом вызван отказом США от т.н. иранской ядерной сделки 2015 года и возвращением санкций. 

Так, в феврале 2021 года Спецдокладчица по вопросу о негативном воздействии односторонних принудительных мер посетила Венесуэлу и пришла к выводу о том, что “секторальные санкции против нефтяной, золотодобывающей и горнодобывающей промышленности, экономическая блокада, замораживание активов Центрального банка, индивидуальные  (targeted) санкции, введенные против граждан и компаний Венесуэлы и третьих стран, а также чрезмерное соблюдение (overcompliance) установленных требований банками и компаниями третьих стран усугубили уже существовавший экономический и социальный кризис и оказали крайне пагубное воздействие на все население, особенно на тех, кто живет в нищете, женщин, детей, пожилых людей, инвалидов или людей с угрожающими жизни заболеваниями, а также коренное население. Ни один слой общества не остался незатронутым”, подчеркивает Спецдокладчица и рекомендует отменить санкции, так как они нарушают права человека.

Что такое вторичные санкции? 

Если сказать очень коротко, то вторичные санкции – это санкции за нарушения санкций. США применяют т.н. вторичные санкции к компаниям других стран (например, Европы или Китая), если они нарушили санкции США. Например, заключили сделку с иранской компанией. Евросоюз считает санкции США примененные к европейским компаниям, незаконными. С целью противодействия незаконным, с точки зрения Евросоюза, санкциям с 2018 года в ЕС действует т.н. блокирующий статут, который запрещает европейским компаниям подчиняться санкциям США и разрывать контракты с иранскими компаниями (а также кубинскими). 

 

Как работают санкции против России?

В 2017 Спецдокладчик посетил Россию, чтобы оценить влияние введенных США, Евросоюзом и некоторыми другими странами  в 2014 году санкций на россиян. Эти страны ограничили поездки, заморозили активы некоторых физических лиц, наложили секторальные санкции в отношении  ряда юридических лиц, действующих в определенных секторах российской экономики, включая запрет на инвестиции и  запрещение экспорта или импорта определенных товаров и технологий. Спецдокладчик пришел к выводу: “хотя санкции носили скорее политический, нежели экономический характер, они привели в результате к вызывающему сожаление ухудшению уровня жизни наиболее уязвимых групп населения в Российской Федерации и при этом неблагоприятным образом сказались на мелких фермерах в Европе.”

Наложенные с февраля 2022 года на Россию санкции не идут ни в какое сравнение с прошлыми, судя хотя бы уже по их количеству. Соответственно и их последствия будут более серьезными.

Можно ли пожаловаться на законность санкций? 

Какого-то органа или суда, уполномоченного рассматривать жалобы на санкции, возмещать нанесенный ими вред и восстанавливать нарушенные права, нет. Круг доступных средств защиты ограничен и требует специальных знаний и усилий. Граждане подсанкционного государства могут обратиться к т.н. дипломатической защите: когда государство обращается в международный суд  или иной орган от имени своих граждан.  Например, в 2018 году Катар подал две жалобы в Комитет по ликвидации расовой дискриминации против Саудовской Аравии и Объединенных Арабских Эмиратов на нарушение Конвенции о ликвидации всех форм расовой дискриминации. Катар указывал, что в 2017 году ответчики вместе с Бахрейном и Египтом наложили экономические и политические санкции на Катар, в том числе вели дискриминационную политику по отношению к гражданам и компаниям Катара, выслали его граждан. В 2021 году производство по жалобам было приостановлено по ходатайству Катара, однако это была не единственная его тяжба. Среди прочего Саудовская Аравия, ОАЭ, Бахрейн и Египтом прекратили авиасообщение с Катаром и закрытли воздушного пространства для катарских самолетов. С жалобой на эти санкции Катар обратился в  Международную организацию гражданской авиации (ИКАО), которая все еще рассматривает жалобу, хотя авиасообщение было восстановлено в 2021 году. Также почтовые операторы всех четырех стран приостановили пересылку почты внутри Катара и зарубеж.   Катар решил, что эта санкция нарушает статью 1 Устава Всемирного почтового союза о свободе взаимного обмена почтовыми отправлениями и обратился с жалобой на ее нарушение в Постоянную палату третейского суда, которая рассматривает ее в настоящее время, хотя почтовое сообщение между странами было возобновлено в феврале 2020 года. 

Помимо международных средств защиты, обратиться в которые могут только сами государства, обычные люди и компании могут пожаловаться в суд страны, которая ввела в отношении нее/него санкции, указывая на нарушения своих прав или нарушения местного законодательства о порядке введения санкций. Например, в Европе рассмотренный выше блокирующий статут позволяет обжаловать решения европейских компаний о прекращении сотрудничества с гражданами санкционной страны из-за опасения вторичных санкций.  Так, в 2018 году в связи с возобновлением действия санкций США против Ирана немецкий Телеком прекратил договоры с немецким представительством банка Мели Иран (Bank Melli Iran), которым владеет правительство Ирана. Немецкая компания  посчитала договоры недействительными, так как они противоречат ст. 134 немецкого Гражданского кодекса о недействительности договоров, противоречащих установленным законом запретам. Банк Мели обратился в суд Гамбурга, утверждая, что единственной причиной прекращения договоров являлась боязнь Телекома попасть под американские вторичные санкции, что в свою очередь противоречит блокирующему статуту.  Дело все еще рассматривается немецкими судами, они запросили мнения Европейского суда справедливости, но окончательное решение по делу остается за национальными судами (подробнее). 

Подытоживая, средства защиты против санкций есть как на национальном, так и на международном уровне. Но добиться в них результата – это долгий и сложный путь. 

 

Photo by Dim Hou on Unsplash