События последних дней показали актуальность защиты прав национальных меньшинств и напомнили о вероятности межэтнических конфликтов в России. Накануне Россия вышла из первого в мире обязательного инструмента по защите прав национальных меньшинств.
19 октября президент Путин подписал Закон о денонсации Рамочной конвенции о защите национальных меньшинств. Российские власти полагают, что в России и без Конвенции достаточно законов, защищающих их права. Кроме того, в пояснительной записке авторы законопроекта ссылаются на решение Комитета Министров Совета Европы от 27.09.2022. Согласно этому решению из-за прекращения статуса России как члена Совета Европы изменился статус и права российских членов Консультативного комитета при Конвенции.
Консультативный комитет – орган, созданный на основании Конвенции, для контроля ее исполнения. После 22 сентября 2022 года российские члены комитета утратили право участвовать в разработки и голосовать при принятии решений, однако по приглашению они могли присутствовать на встречах по вопросам исполнения Конвенции и выражать свое мнение. Российские депутаты посчитали такое обращение дискриминацией и решили выйти из Конвенции.
Что давала Рамочная конвенция о защите национальных меньшинств?
Разработка Рамочной Конвенции заняла несколько лет, в ней принимали участие представители государств Совета Европы и Европейская комиссия за демократию через право. Конвенция носит название рамочной, так как содержит в основном положения программного характера, устанавливающие цели, которые Стороны обязуются достичь. Тем самым, Конвенция оставляет государствам-участникам определенную свободу действий в реализации целей и позволяет учитывать особенности каждого государства.
Чтобы Конвенция не осталась сборником красивых целей, создан Консультативный комитет для мониторинга ее исполнения. Конвенция обязывает страны периодически подавать отчеты об ее исполнении, которые рассматривает Консультативный комитет. Россия подала последний пятый отчет в 2021 году. Последнее заключение Консультативного комитета принято по четвертому отчету России. Комитет полагает, что “значительно уменьшились объемы преподавания языков меньшинств и образования на этих языках. Реформы в области образования по-прежнему характеризуются единообразным подходом и особым вниманием к русскому языку…официальная политика в отношении меньшинств подчеркивает, как представляется, значение русской этнической принадлежности и русского языка как основы всеобщей национальной идентичности.”
Среди прочего, Комитет отметил распространение антисемитской риторики в интернете и выразил сомнение в эффективности мер, предпринимаемых Россией для борьбы с языком ненависти, так как слишком широкое понимание “экстремизма” приводит к его произвольному применению и нарушению прав национальных меньшинств.
В интервью председатель Консультативного комитета Рамочной конвенции о защите национальных меньшинств Петрой Ротер выразила сожаление, что Россия вышла из Конвенции, так как “защитники прав национальных меньшинств и представители самих меньшинств оказываются в полной зависимости от государств и властей…речь не только о преимуществах для тех, кто относится к национальным меньшинствам, но и о преимуществах для всего общества. И это главный посыл Рамочной Конвенции”. Также Петра Ротер указала, что Конвенция остается в силе для оккупированных территорий, и Консультативный комитет продолжит следить за ситуацией в них.
Есть ли другие инструменты по защите прав национальных меньшинств?
В ООН есть Комитеты с общей (например, Комитет по правам человека) и специальной (Комитет по ликвидации расовой дискриминации) компетенцией. Комитеты могут рассматривать индивидуальные жалобы на нарушения прав национальных меньшинств.
Также на уровне ООН созданы специальные процедуры, в частности, Независимый эксперт ООН по вопросам меньшинств. Мандат Независимого эксперта ООН по вопросам меньшинств был учрежден в 2005 году, в частности, для реализации Декларации ООН о меньшинствах. Ему можно подавать индивидуальные и коллективные обращения на нарушение прав любым государством ООН. На основе этих обращений спецдокладчик направляет письма государствам, где ставит вопросы по существу обращения.
По приглашению спецдокладчик может посещать государства, например, в отчете о визите в США в 2022 году Спецдокладчик Фернан де Варенн (выходец из Канады) удивляется контрастам США – несмотря на гарантированное Конституцией право на участие в выборах жители территорий США, которые не являются штатами (Американское Самоа, Гуам, Северные Марианские острова, Пуэрто-Рико и Виргинские острова США), лишены права участвовать в выборах президента, а их представители в Конгрессе не имеют права голоса.
Ежегодно собирается Форум по вопросам меньшинств. В 2007 году Совет ООН по правам человека учредил Форум по вопросам меньшинств в качестве платформы для развития диалога и сотрудничества по вопросам прав национальных или этнических, религиозных и языковых меньшинств. Форум оказывает экспертную поддержку работе Независимого эксперта по вопросам меньшинств, выявляет и анализирует передовой опыт, проблемы, возможности и инициативы, направленные на дальнейшее осуществление Декларации ООН о меньшинствах.
В Форуме участвуют представители государств-членов, ООН, межправительственных и региональных организаций, национальных правозащитных учреждений, ученые и эксперты по вопросам меньшинств, некоммерческие организации. Следующий форум состоится с 30 ноября по 1 декабря 2023 в Женеве.
Еще работают другие специальные процедуры, докладчики по определенным странам. Они реагируют на индивидуальные жалобы, проводят исследования, составляют отчеты, по приглашению посещают государства. Например, Тома Эндрюса, Специального докладчика по вопросу о положении в области прав человека в Мьянме, правительство Мьянмы не приглашает в страну. Вместо этого он посещает другие страны, например, Японию, убеждает их оказать помощь беженцам рохинджа, подвергающимся жестоким преследованием со стороны властей Мьянмы; спецдокладчик призывает прекратить сотрудничество с властями Мьянмы, перестать поставлять им оружие, наложить на них экономические санкции и направить ситуацию с преследованиями рохинджа для расследования в Международный Уголовный Суд.
На региональном уровне в рамках Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ) создан пост Верховного комиссара по делам национальных меньшинств. Этот пост был учрежден на Хельсинкском саммите ОБСЕ в 1992 году для урегулирования межэтнических трений и предупреждения межгосударственных конфликтов по вопросам национальных меньшинств. Верховный комиссар занимается не всеми проблемами национальных меньшинств, а сосредоточивает внимание на тех из них, которые затрагивают интересы безопасности. Он не рассматривает индивидуальные жалобы.
Применяются ли эти механизмы к России
Да, индивидуальные жалобы на нарушение прав национальных меньшинств, закрепленные в соответствующем международном договоре, можно подавать против России в Комитет по правам человека, Комитет против пыток, Комитет по ликвидации дискриминации в отношении женщин и Комитет по ликвидации расовой дискриминации.
К любому специальному докладчику ООН можно обратиться онлайн или по почте. В работе Форума по вопросам меньшинств можно присоединиться, если вовремя зарегистрироваться.
К Верховному комиссару ОБСЕ по делам национальных меньшинств обратиться с жалобой нельзя.
Российское законодательство
В России защита прав национальных меньшинств закреплена в Конституции (п. “в” ст. 71 и п. “б” ч. 1 ст. 72). Принят Федеральный закон “О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации” от 1999 года.
Специальные законы о защите прав национальных меньшинств приняты на региональном уровне, например, Закон Республики Саха (Якутия) “О правовом статусе коренных малочисленных народов Севера” от 2005 года.
На Федеральном уровне создано Федеральное агентство по делам национальностей (ФАДН). На уровне субъектов действует институт Уполномоченного по правам коренных малочисленных народов, например, такой представитель есть в Камчатской области.
По данным ОВД-инфо на сентябрь 2023 года 26 организацией и один человек, занимающиеся защитой прав национальных меньшинств включены в список иностранных агентов.
* * *
На международном уровне для жителей России, по-прежнему, остаются доступны инструменты для защиты прав национальных меньшинств. С выходом из Рамочной конвенции о защите национальных меньшинств Российские чиновники лишились еще одной площадки по обсуждению вопросов национальной политики и выработке общих решений.